POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS

Políticas públicas ambientais

1 Instrumentos de comando e controle

São também chamados de instrumentos de regulação direta, pois implicam o controle direto sobre os locais que estão emitindo poluentes.

O Estado, através de seus diversos órgãos, em todas as esferas da gestão pública, estabelece uma série de normas, controles, procedimentos, regras e padrões a serem seguidos pelos agentes poluidores, assim como também define as penalidades (multas, cancelamento de licenças) caso não cumpram essas normas. A aplicabilidade desses instrumentos requer uma fiscalização contínua e efetiva por parte dos órgãos reguladores.

Embora sejam bastante eficazes, os instrumentos de comando e controle podem implicar altos custos de implementação, pelo estabelecimento de padrões de desempenho de máquinas e padrões tecnológicos pode significar mudanças muito caras às empresas. Além disso podem significar restrições ou até a proibição de certos processos, ou da produção, comercialização e uso de certos produtos.

Entre os instrumentos de comando e controle estão incluídos o zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento ambiental, e o estabelecimento de padrões de emissão e qualidade ambiental.

O Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental

Extraído de: MOURA, Adriana Maria Magalhães de. APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL: AVANÇOS E DESAFIOS

Disponível em:

Padrões de qualidade ambiental são instrumentos que visam, principalmente, prevenir a poluição e controlar as substâncias potencialmente prejudiciais à saúde humana. Estes se classificam geralmente em dois tipos de padrão.

1) Padrões de qualidade do meio ambiente: indicam as condições de normalidade dos recursos naturais (água, ar e solo) e os limites estabelecidos para a concentração máxima admissível de poluentes e resíduos no meio ambiente.

2) Padrões de emissão: estabelecem os valores máximos permitidos para o lançamento de poluentes nos diversos meios.

No Brasil, esses padrões são estabelecidos principalmente por meio de resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que definem parâmetros técnicos de qualidade ambiental a partir de processos de discussão – que podem ser longos – com especialistas em câmaras técnicas ou grupos de trabalho específicos.

Os padrões estabelecidos geralmente levam a programas ambientais relacionados ao tema, visando-se ao atendimento dos padrões. Assim, são criados – nos diversos níveis de governo – programas de monitoramento e controle da qualidade do ar, de emissão de efluentes lançados nos corpos d’água, da qualidade das águas superficiais e subterrâneas e de contaminantes do solo.

Avanços – Existem resoluções do Conama sobre padrões para qualidade do meio ambiente (das águas, do ar, dos solos e dos níveis de ruídos) e padrões de emissões de poluentes atmosféricos e de lançamento de efluentes em corpos hídricos. Foram criados diversos programas com o objetivo de atender aos padrões de qualidade do meio ambiente, tais como o Programa Nacional de Qualidade do Ar (Pronar), o Programa de Controle de Poluição do Ar por Veículos Automotores (Proconve) e o Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora (Programa Silêncio), de controle de ruídos (quadro 3).

Padrões de qualidade ambiental estabelecidos em resoluções do CONAMA

A- Qualidade da água

Resolução Conama no 274/2000
Define os critérios de balneabilidade em águas brasileiras.
Resolução Conama no 357/2005 e Resolução no 397/2008
Classifica corpos de água e diretrizes ambientais para seu enquadramento, bem como estabelece as condições e os padrões de lançamento de efluentes, e dá outras providências.
Resolução Conama no 393/2007
Dispõe sobre o descarte contínuo de água de processo ou produção em plataformas marítimas de petróleo e gás natural e dá outras providências.
Resolução Conama no 396/2008
Dispõe sobre a classificação e as diretrizes ambientais para o enquadramento das águas subterrâneas e dá outras providências.
Resolução Conama no 430/2011
Dispõe sobre condições e padrões de lançamento de efluentes, bem como complementa e altera a Resolução Conama no 357, de 17 de março de 2005.

B - Controle da poluição sonora

Resolução Conama no 1/1990
Dispõe sobre critérios e padrões de emissão de ruídos decorrentes de quaisquer atividades industriais, comerciais, sociais ou recreativas, inclusive as de propaganda política.
Resolução Conama no 2/1990
Dispõe sobre o Programa Silêncio.
Resolução Conama no 1/1993 e Resolução Conama no 272/2000
Dispõe sobre os limites máximos de ruído, com o veículo em aceleração e parado, para veículos automotores nacionais e importados.
Resolução Conama no 2/1993 e Resolução Conama no 268/2000
Dispõe sobre os limites máximos de ruído – com o veículo em aceleração e parado – para motocicletas, motonetas, triciclos, ciclomotores, bicicletas com motor auxiliar e veículos assemelhados, nacionais e importados.
Resolução Conama no 20/1994
Dispõe sobre a instituição do Selo Ruído, de uso obrigatório para aparelhos eletrodomésticos que geram ruído no seu funcionamento.
Resolução Conama no 17/1995
Dispõe sobre os limites máximos de ruído para veículos de passageiros ou modificados.
Resolução Conama no 252/1999
Dispõe sobre os limites máximos de ruído nas proximidades do escapamento para veículos rodoviários automotores – inclusive veículos encarroçados, complementados e modificados, nacionais e importados.

C- Controle da poluição do ar

Resolução Conama no 5/1989
Dispõe sobre o Programa Nacional de Controle da Poluição do Ar (Pronar).
Resolução Conama no 3/1990
Dispõe sobre padrões de qualidade do ar previstos no Pronar.
Resolução Conama no 8/1990
Dispõe sobre o estabelecimento de limites máximos de emissão de poluentes no ar para processos de combustão externa em fontes fixas de poluição.
Resolução Conama no 382/2006
Estabelece os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para fontes fixas.
Resolução Conama no 436/2011
Estabelece os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para fontes fixas instaladas ou com pedido de licença de instalação, anteriores a 2 de janeiro de 2007, e complementa as Resoluções Conama nos 5/1989 e 382/2006.

D - Controle da poluição do ar e sonora por veículos automotores e ciclomotores

Resolução Conama no 18/1986 e posteriores
Cria o Proconve.
Resolução Conama no 297/2002 e posteriores
Estabelece os limites para emissões de gases poluentes por ciclomotores, motociclos e veículos similares novos e cria o Programa de Controle da Poluição do Ar por Motociclos e Veículos Similares (PROMOT).
Resolução Conama no 418/2009
Estabelece critérios para a elaboração de Planos de Controle de Poluição Veicular (PCPV) e para a implantação de Programas de Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso – I/M pelos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente, bem como determina novos limites de emissão e procedimentos para a avaliação do estado de manutenção de veículos em uso.

Desafios – Um dos desafios relativos à qualidade ambiental se refere ao fato de que os padrões tratam, geralmente, de níveis individuais de lançamento ou emissão de poluentes e resíduos por fontes, e não de níveis totais que seriam tolerados, antes de se atingir a capacidade de suporte do meio ambiente ou os níveis de saturação admissíveis à saúde humana. Um exemplo são as resoluções que estabelecem padrões de emissão para veículos por meio do Proconve. A despeito do sucesso que o programa vem alcançando, ao reduzir a emissão de poluição por fonte – com o progressivo aumento do número de veículos nas grandes cidades –, os níveis totais de poluição atmosférica continuam altos. Ou seja, os padrões de emissão estabelecidos não se revelam suficientes para alcançar a qualidade do ar desejável.

De igual modo, padrões de qualidade para diferentes recursos naturais (ar, água ou solo) não resolvem o problema dos efeitos cumulativos ou das combinações de poluentes. Por exemplo, emissões atmosféricas também podem contaminar os recursos hídricos ou o solo, por meio das chuvas ácidas. Assim, o desafio está em compatibilizar o estabelecimento de padrões com a capacidade de suporte de cada ambiente para a emissão de poluentes. Para tanto, necessita-se do uso conjugado com outros mecanismos de controle ou de instrumentos mais flexíveis – tais como os IES (instrumentos econômicos) –, que permitam atingir o objetivo final de manter um nível de qualidade ambiental adequado à saúde humana.

2 Instrumentos econômicos

Extraído de: MOURA, Adriana Maria Magalhães de. APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL: AVANÇOS E DESAFIOS

Disponível em:

Os instrumentos econômicos direcionam e incentivam indiretamente comportamentos favoráveis ao meio ambiente, por meio de custos ou benefícios associados às alternativas de ação. Baseiam-se nos princípios poluidor-pagador (internalização das externalidades ambientais negativas causadas no processo produtivo), usuário-pagador (incentivo ao uso racional dos recursos naturais) ou protetor-recebedor (compensação aos que arcam com recursos privados para beneficiar o meio ambiente).

INSTRUMENTOS FISCAIS

Os principais tipos de IEs que vêm sendo utilizados são as taxas ambientais, a criação de mercados, os sistemas de depósito e reembolso e os subsídios. Alguns IEs geram benefícios aos agentes econômicos atingidos, traduzidos em recursos imediatos ou de retorno futuro; entre estes, estão o pagamento por serviços ambientais (PSA) e os incentivos financeiros. Outros envolvem custos – por exemplo, a cobrança de taxas sobre produtos poluentes ou emissões. Existem, ainda, aqueles que apenas redirecionam – de acordo com critérios predefinidos – o uso dos recursos disponíveis, tais como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) Ecológico e as compras públicas sustentáveis (CPS).

Uma das vantagens dos IEs é a flexibilidade e a liberdade de escolha que proporcionam, pois permitem que os agentes optem pelos meios mais adequados – caso a caso –, ou busquem soluções próprias e, muitas vezes, inovadoras para a solução dos problemas ambientais. Outra vantagem é que geralmente possuem capacidade de incentivo dinâmico. Ou seja, como comportamentos ambientalmente favoráveis se traduzem em benefícios ou custos menores nos processos produtivos, a tendência é de que se procure melhoria progressiva ou contínua da qualidade ambiental. Além disso, estes instrumentos podem reduzir gastos públicos regulatórios e permitir a arrecadação de recursos que podem ser revertidos em outras políticas (Motta, 2008).

No entanto, alguns desses instrumentos – principalmente quando geram custos, e não incentivos ou oportunidades – podem ser de mais difícil aprovação por parte do Legislativo, devido à possível resistência do setor produtivo afetado. São também de mais difícil concepção por parte dos órgãos ambientais e exigem a atuação conjunta de outras áreas – orçamentárias ou econômicas – do governo. Além disso, a aplicação dos IEs deve ser avaliada periodicamente, para que sejam feitas as adaptações necessárias, de acordo com a evolução do contexto econômico.

AS COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS (CPS)

Extraído de: IPEA, Brasil em Desenvolvimento, 2011.

Disponível em:

Neste capítulo adota-se a nomenclatura de Compras Públicas Sustentáveis (CPS), que vem sendo utilizada pelo governo brasileiro, para descrever as aquisições orientadas por critérios de sustentabilidade – também conhecidas como licitações públicas sustentáveis ou licitações positivas. As compras que envolvem apenas critérios ambientais são considerados uma subcategoria das licitações sustentáveis, sendo chamadas de compras verdes, compras ambientalmente amigáveis ou ecoaquisições.

Em linhas gerais, Compras Públicas Sustentáveis (CPS) são aquelas que incorporam critérios de sustentabilidade nos processos licitatórios. Ou seja, são coesas com os princípios abarcados pelo desenvolvimento sustentável, um conceito complexo que busca promover uma sociedade mais justa e equitativa para as gerações atuais e futuras, desenvolvendo-se dentro dos limites (ou capacidade de suporte) do meio ambiente. A despeito da variedade de termos utilizados, a essência das CPS é que as autoridades públicas deveriam se responsabilizar, em suas próprias práticas de aquisições, por identificar e dar preferência aos produtos e serviços mais favoráveis para uma sociedade sustentável. Na última década ocorreu um maior progresso das CPS, embora muitos países e organizações supranacionais e multilaterais tenham considerado aspectos ambientais em suas compras desde o final dos anos 1980. A discussão inicial e a difusão do conceito partiu de organismos como a Organização das Nações Unidas (ONU), Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD) e Banco Mundial, que buscaram incorporar tais práticas em suas operações internas e, em 2001, formaram um grupo de trabalho sobre licitações social e ambientalmente responsáveis, visando adotá-las em seus programas e difundi-las internacionalmente (MCCRUDDEN, 2004). O processo ganhou impulso após uma série de acordos e recomendações internacionais, tais como os resultantes da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, que promoveu o conceito ao enfatizar que o desenvolvimento sustentável só poderia ser alcançado se as nações reduzissem significativamente ou eliminassem padrões insustentáveis de produção e consumo, considerados como as principais causas da degradação ambiental no planeta (CNUMAD, 2000). Esses apelos e os compromissos assumidos pelos Estados-nação signatários levaram a respostas mais imediatas de alguns governos, principalmente os da União Europeia (UE), seguidos por diversos países que atualmente desenvolvem políticas neste sentido, tais como os Estados Unidos, Canadá, Japão, China e, mais recentemente, o Brasil.

3 Instrumentos voluntários e de cooperação

Essa categoria abrange os diversos instrumentos de caráter voluntário e de cooperação entre os entes envolvidos, tais como: contratos negociados, compromissos e acordos voluntários, autorregulação voluntária e instrumentos de cooperação interinstitucional.

Algumas vantagens dos instrumentos voluntários e de cooperação são: a flexibilidade, a redução de burocracia entre instituições e a possibilidade de redução de custos para as partes envolvidas. Por outro lado, dificultam, por parte do poder público, a definição de metas a serem atingidas ou a previsão de cenários de referência. Além disso, caso não se traduzam em medidas práticas, alguns compromissos assumidos podem se converter em acordos vazios (de “faz-de-conta”) ou ações retóricas e pouco efetivas (Strauch, 2008). Por este motivo, estes instrumentos raramente são utilizados de forma isolada; geralmente compõem um conjunto de medidas que abrange, também, instrumentos de C&C, de informação ou econômicos.

Alguns exemplos desses instrumentos são: a auditoria ambiental voluntária; a autorregulação ambiental nas empresas por meio de sistemas de gestão ambiental (SGAs); os acordos de cooperação técnica entre instituições; os consórcios públicos; e os programas públicos de adesão voluntária. Além destes, existem os termos de ajustamento de conduta (TACs), que se constituem em acordos de negociação direta entre o governo e agentes do setor privado, nos quais os agentes poluidores são convencidos a adequar sua conduta para evitar a necessidade de aplicação de sanções.

4 Instrumentos de informação

Os instrumentos de informação buscam orientar, influenciar ou persuadir os agentes públicos ou privados a atuarem de forma benéfica ao meio ambiente, por meio da disponibilização de informações e da disseminação de valores favoráveis ao meio ambiente. Baseiam-se na produção e na divulgação de dados sobre qualidade e gestão ambiental, estudos, avaliações, diagnósticos, materiais didáticos e conhecimento científico. Abrangem, ainda, o marketing (propaganda) direcionado aos temas ambientais e à rotulagem ambiental, por meio de certificações e selos ambientais que disponibilizam informações sobre produtos ao público consumidor.

5 Outros instrumentos disponíveis ao Poder Público

Podem ser incluídos ainda entre as políticas públicas ambientais alguns instrumentos indiretos, tais como a educação ambiental (tornada obrigatória pela legislação no Brasil) e as políticas de inovação (quando os órgãos do governo que cuidam das políticas de ciência e tecnologia) priorizam a pesquisa e linhas de estudos voltados para as ciências ambientais e as tecnologias que beneficiam o ambiente.

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RESUMO

Alguns instrumentos de política ambiental

A - Instrumentos regulatórios ou de comando e controle

VANTAGENS

• previsibilidade (determinação dos comportamentos), simplicidade (regras claras), segurança no planejamento e aplicação imediata; e

•mensagem política de atuação forte e rigorosa, que previne comportamentos indesejáveis.

DESVANTAGENS

• falta de flexibilidade;

•ausência de incentivos para melhorias progressivas; e

• custos de implementação para fazer cumprir a lei.

• padrões de poluição;

• restrição de atividades;

• controle do uso dos recursos naturais;

• controle de processos;

• zoneamento ambiental;

• penalidades; e

• rodízio de automóveis.

Instrumentos econômicos (IEs)

• flexibilidade;

• liberdade de escolha para os agentes econômicos;

• estímulos à inovação;

• capacidade de incentivo dinâmico – contínuo e progressivo;

• menores custos de implementação; e

• possibilidade de arrecadar recursos.

• podem ser de mais difícil aprovação pelo Legislativo;

• alguns geram resistência dos agentes afetados por implicarem custos, e não oportunidades;

• em alguns casos, podem ser mais difíceis de operacionalizar por envolverem distintas áreas do governo (econômica e ambiental); e

• necessitam de avaliações e adaptações periódicas.

B – Instrumentos econômicos

EXEMPLOS

• taxas e tarifas;

• subsídios;

• certificados de emissão transacionáveis;

• impostos (ICMS Ecológico);

• CPS;

• cobrança do uso de recursos naturais (royalties); e

• sistemas de devolução.

C - Instrumentos voluntários e de cooperação

VANTAGENS

• flexibilidade;

• redução de burocracia entre instituições;

• sinergia alcançada pela soma de esforços; e

• possibilidade de minimizar custos para as partes envolvidas.

DESVANTEAGENS

Dificultam a definição de metas ou cenários de referência. Caso não se convertam em medidas práticas, podem converter-se em ações retóricas e pouco efetivas ou acordos vazios.

EXEMPLOS

• auditoria ambiental voluntária;

• acordos de cooperação técnica;

• consórcios públicos;

• programas de adesão voluntária;

• TACs; e

• protocolos de intenções.